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L’impresa pubblica in Italia e i servizi per i cittadini

L’impresa pubblica in Italia e i servizi per i cittadini

Nov 27, 2017

Si è conclusa il 10 novembre scorso la ricognizione straordinaria delle partecipazioni societarie possedute dalle amministrazioni pubbliche. La ricognizione straordinaria è prevista dal nuovo Testo Unico delle partecipate (D.lgs. 175/2016). L’operazione prevedeva entro tale data la comunicazione al Ministero dell’Economia e delle Finanze dei piani di razionalizzazione delle amministrazioni pubbliche interessate.

Dei circa 10.500 enti tenuti ad approvare la ricognizione straordinaria stabilita dal nuovo Testo Unico, l’83 per cento del totale ha provveduto alla trasmissione del piano. Le partecipazioni societarie dichiarate nell’ambito della ricognizione straordinaria ammontano a 32.504 e sono riconducibili a 5.791 società.

L’analisi di tale campione denota già alcuni significativi risultati del processo di riforma: circa una su tre di queste sarà interessata da interventi di dismissione. Nello specifico, si evidenzia che:

  • di 2.558 società in cui gli enti possiedono, singolarmente o nel loro complesso, la maggioranza del capitale, 747 sono le società interessate da procedure di dismissione e 118 le società oggetto di procedure di fusione;
  • di 2.143 società in cui gli enti, nel loro complesso, non detengono la maggioranza del capitale, 785 sono le società da cui gli enti intendono uscire dalla compagine azionaria

Nei prossimi mesi, sulla base delle informazioni raccolte, un’apposita Struttura di monitoraggio del MEF verificherà la rispondenza dei piani di razionalizzazione presentati dalle amministrazioni ai criteri indicati nel Testo Unico

“L’impresa pubblica in Italia e i servizi per i cittadini” è il titolo dell’ultimo volume a cura di Angelo Rughetti, Sottosegretario di Stato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, e Harald Bonura, avvocato con rilevanti esperienze di management in enti pubblici e imprese, pubbliche e private.

Vi proponiamo qui le interessanti riflessioni dei due autori sull’iter che ha portato alla definizione e all’approvazione del T.U. sulle società partecipate.


 

“L’entrata in vigore del Testo unico sulle società a partecipazione pubblica (e del successivo decreto legislativo c.d. “correttivo”) ha sicuramente avuto il merito di allargare lo spettro del confronto su questo tema. Negli ultimi anni, infatti, l’attenzione del legislatore e dell’opinione pubblica si era pericolosamente concentrata su aspetti assai rilevanti, ma non decisivi; perlopiù collegati a esigenze di moralizzazione dell’azione pubblica: il costo (ritenuto eccessivo) degli organi amministrativi; il numero (anch’esso ritenuto eccessivo) delle società, la qualità e le modalità di selezione degli amministratori; l’opacità delle procedure di reclutamento dei dipendenti, di acquisto di beni e servizi, di formazione delle scelte gestionali; la necessità di coinvolgere tali soggetti (e i relativi costi) nello sforzo generale di contenimento e riduzione della spesa pubblica.

Si è giunti al paradosso di focalizzare il dibattito e gli interventi, ad esempio, sul costo delle consulenze acquistate dalle società pubbliche, piuttosto che sulla validità delle ragioni di esistenza di tali società o sulla qualità e quantità della loro produzione. Quasi che la collettività debba trovare maggiore soddisfazione nell’interdire la distribuzione di risorse (più o meno) pubbliche, che nel godere dei servizi prodotti attraverso l’impiego di tali risorse.

In sintesi, si è posto al centro del dibattito esclusivamente l’umore dell’opinione pubblica (esasperato dai frequenti fenomeni di malcostume amministrativo e dalla loro “narrazione”) e non la comunità dei cittadini amministrati, degli utenti dei pubblici servizi, dei consumatori.

Nulla di più e di diverso, verrebbe da dire, rispetto ai temi prevalenti nel dibattito (francamente, impoverito) in materia di riforma della pubblica amministrazione. Con l’avvertenza, però, che, al di là della stessa qualità del dibattito, le società pubbliche conservano una dimensione – quella dell’essere impresa, espressione dell’esercizio di attività economiche finalizzate alla produzione e scambio di beni e servizi – non pienamente sovrapponibile a quella di pubblica amministrazione (nemmeno quando alle stesse venga affidato l’esercizio di funzioni amministrative); e, soprattutto, che la centralità di tali temi ha lasciato eccessivamente sullo sfondo quelli – loro sì, centrali e decisivi – della dimensione dell’intervento pubblico nell’economia, dell’efficienza dell’azione amministrativa, della qualità dei servizi ai cittadini. Servizi, imprese, pubblico, dunque.

Un trinomio di non facile composizione, specie per la politica (e per una politica indebolita, come quella dei nostri decenni).

Se si guarda al cittadino-utente, la percezione sulla qualità dei servizi assunti, regolati o erogati dalle autorità pubbliche è, di norma, negativa. Si ritiene, a torto o a ragione, che gli standard quantitativi e qualitativi siano insufficienti e si lamenta una scarsità di investimenti e di risorse disponibili. La richiesta di maggiori investimenti è rivolta tanto ai servizi essenziali (giustizia, istruzione, sicurezza, sanità, assistenza), quanto agli altri servizi (trasporti, comunicazioni, tempo libero, cultura, servizi alla persona). Il cittadino-contribuente, al contrario, ritiene che i finanziamenti destinati al settore pubblico e, nello specifico, a quello delle imprese pubbliche, siano eccessivi e mal impiegati. Per cui, reclama tagli. E tale sete di “tagli” non appare minimamente placata dalla frenetica rincorsa degli umori collettivi che il legislatore ha compiuto in questi anni, adottando una vasta serie di misure-simbolo (riduzione di compensi, di organi, di consulenze) che, in molti casi, hanno prodotto maggiori effetti sul piano dell’efficacia del funzionamento dei soggetti, che su quello della razionalizzazione della spesa. È come se ogni euro di spesa pubblica residuato alle politiche di spending sia comunque percepito come eccessivo, e a prescindere da qualunque seria valutazione del rapporto tra la spesa e il suo rendimento.

Il cittadino-elettore, infine, quando viene interrogato sul tema (l’ultima volta, è stato in occasione del c.d. “referendum sull’acqua pubblica”, nel 2011; ma, in linea generale, appartengono all’esperienza comune le diffuse proteste contro ogni ipotesi di “privatizzazione” di gestioni storicamente pubbliche), chiede “più” pubblico o, meglio, mostra un’evidente preferenza per la gestione pubblica delle funzioni e dei servizi.

 Nihil novi, se non fosse che elettore, contribuente e utente coincidono spesso nella stessa persona e che i cicli elettorali (considerati anche quelli locali, che – in questa materia – hanno un’incidenza decisiva), in Italia, hanno un’intensità tale da determinare una perenne confusione dei diversi piani, senza alcuna logica di coerenza interna. Per dirla diversamente, il ciclo legislativo è perennemente influenzato dalla commistione dei tre ruoli, oltre che dalle tradizionali (e crescenti) fragilità dello stesso procedimento legislativo.

Su quest’ultimo piano, peraltro, la vicenda che ha concretamente toccato le sorti del Testo unico a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale di cui alla sentenza della Corte n. 251 del 2016, è esemplare: il legislatore statale – sulla scorta di una consolidata e pluriennale giurisprudenza costituzionale per la quale il principio di leale collaborazione non si impone al procedimento legislativo –aveva previsto l’acquisizione di un parere, sul Testo, da parte della Conferenza unificata; parere favorevole regolarmente acquisito, ma non ritenuto – ex post, e sulla base di un’interpretazione definita “evolutiva”– sufficiente dalla Corte costituzionale, che – con una sentenza depositata il giorno anteriore a quello della scadenza delle deleghe – ha ritenuto che fosse, invece, necessario lo strumento dell’intesa c.d. “forte”. Con ciò aggiungendo, tuttavia, che la declaratoria di illegittimità costituzionale delle norme di delega non avrebbe travolto le norme delegate, di cui si sarebbe valutata successivamente l’effettiva lesività “delle competenze regionali, anche alla lucedelle soluzioni correttive che il Governo riterrà di apprestare alfine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione”.

Censuro la delega, quindi, per la sua semplice potenzialità lesiva; quanto alla concreta lesione, ci penserò successivamente. Tra le soluzioni correttive, il Governo, anche in base al parere richiesto al Consiglio di Stato, ha scelto quella dell’adozione di un decreto “correttivo” del testo principale, su cui raccogliere l’intesa, sanando il vulnus partecipativo. Ciò ha comportato un inedito vincolo di negoziazione del Governo con le Regioni e gli enti locali su un testo legislativo statale, a sua volta vincolato da precise deleghe del legislatore.

Non a caso, nel corso dell’iter di formazione del “correttivo”, il Parlamento ha sottolineato “con preoccupazione come, soprattuttoin assenza di una nuova disciplina costituzionale che ripartiscapiù nettamente le competenze legislative tra Stato e Regioni,tale innovazione giurisprudenziale rischia di ampliare a dismisural’ambito non tanto della leale collaborazione quanto quello di unasostanziale co-decisione legislativa con effetti negativi sulla qualitàdella legislazione, sulla sua efficacia e sul principio di responsabilità dei diversi livelli di governo”.

A ciò si aggiunga che nemmeno l’acquisizione dell’intesa preserverà il testo coordinato da eventuali, successive e ulteriori pronunce di costituzionalità (per violazione del riparto di competenze), eventualmente sull’onda di ulteriori, originali “interpretazioni evolutive”; e, soprattutto, che l’espressione della volontà del legislatore statale di drastico contenimento della diffusione delle imprese pubbliche è stata assoggettata a una sorta di processo “autorizzativo/negoziale” a opera delle principali “vittime” di tale volontà, con un evidente rischio di scadimento della incisività della stessa. Insomma, se si volesse provare una sintesi elementare, quadro normativo caotico, priorità confuse, legislatore imbrigliato, tessuto istituzionale slabbrato.

In questo quadro, al Testo unico va riconosciuto il merito di essersi mosso, su un terreno evidentemente impervio, perseguendo con una certa coerenza alcuni obiettivi di fondo:

a) chiarire il nodo della natura della disciplina sul funzionamento delle imprese pubbliche; disciplina che è e rimane quella generale di diritto privato, salve le deroghe espressamente contenute nel Testo unico. Di conseguenza, risolvere alcune annose questioni interpretative e, in particolare, che le società a partecipazione pubblica sono “fallibili” e che il personale di tali società è assoggettato alla disciplina privatistica;

b) restringere il perimetro del ricorso, da parte delle pubbliche amministrazioni, allo strumento dell’impresa all’ipotesi della produzione dei servizi d’interesse generale assunti e organizzati dalle amministrazioni stesse (soddisfazione dei bisogni della collettività amministrata) e a quella dell’autoproduzione di beni e servizi (soddisfazione dei bisogni della pubblica amministrazione); con esclusione, quindi, della facoltà di mantenere o acquisire partecipazioni in società che svolgano attività economiche in mercati liberi, al di fuori di vincoli negoziali o funzionali con le amministrazioni socie (soddisfazione dei bisogni del mercato). Tale scelta non risponde tanto a un pregiudizio ideologico pro-mercato; al contrario, rappresenta la logica conseguenza dell’idea di evitare che il denaro pubblico sia esposto ai comuni rischi d’impresa;

c) accrescere il livello di responsabilizzazione delle pubbliche amministrazioni, chiarendo il sistema di vincoli, controlli e responsabilità connesso all’esercizio dello status di socio o, meglio, alla decisione di investire risorse pubbliche per il tramite di una società di capitali partecipata o controllata.

La riuscita della riforma, come sottolineato da più parti, passa dalla volontà e dalla capacità delle autorità amministrative (e, inprimis, della struttura governativa appositamente prevista dall’articolo 15 del Testo) di garantire un’efficace attività di indirizzo, monitoraggio e vigilanza. Ma anche dalla capacità degli attori del sistema di evitare che il tema delle imprese pubbliche, dei bisogni della collettività e dell’organizzazione pubblica preordinata alla loro migliore soddisfazione rimanga affogato nel mare delle semplici contingenze, delle narrazioni, delle suggestioni.”

 

 

 

 

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